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政府采購促進自主創新正當其時

二肖中特期期10o准1 www.kjbea.icu 2019年05月21日 09:11 來源:中國政府采購雜志打印

    經過改革開放以來將近40年的努力,我國的經濟總量雖然取得了長足發展,但是自主創新能力依然沒有得到實質提升,核心技術和關鍵裝備的對外依存度依然很高,國家技術安全、信息安全、數據安全的形勢不容樂觀。以致OECD在其《中國創新體系評述》報告中指出:“成為一個卓越的創新型國家,中國還有很長的路要走”。而最近備受關注的“中興事件”更是從另外一個維度折射出我國自主創新水平不足,缺“芯”少“魂”問題嚴重,超脫中美貿易摩擦的背景觀察,其本質是一種高新技術領域的競爭。世界強國的興衰史和中華民族的奮斗史一再證明,沒有自主創新,就沒有國家的強盛和民族的未來。全面深化自主創新體制、機制,打造創新驅動型國家,成為提升綜合國力、保障國家安全、建設世界強國的必然選擇。  

  面對歷史的重要機遇、轉型的重大命題,已有規則必須發生革命性的變革,小修小補、修修補補的改良方式已經很難適應這一重大變革的需求,必須摒棄一切制約制度創新的思想障礙和制度藩籬,必須重新審視政府和市場的關系理論、重塑政府在自主創新領域的地位,從過去重資金、項目、計劃管理轉向發揮采購的力量,通過政府需求端集中發力拉動企業供給側的自主創新。在市場化改革的背景下,為什么選擇政府采購來促進自主創新?政府采購促進自主創新的制度如何構建?是當前我國創新驅動和改革實踐亟待破解的重大理論命題。 

  

一、理論邏輯:政府采購促進自主創新水到渠成  

  縱觀改革開放以來的我國波瀾壯闊的自主創新實踐,就會發現一個顯著的特征:我國的自主創新活動缺乏內生的市場動力,創新活動并非市場組織自發形成的;而是一直在政府的主導下進行的,深深打上政策烙印。從科技計劃、科技體制改革、以市場換技術、建設創新型國家,每一個歷史時期的創新活動背后都能找到政策的影響。歷史的經驗表明,計劃體制和創新難以激勵相容,以“市場換技術”的政策始終無法打破西方強國的技術封鎖,只能陷入“引進——落后——再引進——再落后”的怪圈,個體理性演化的最終結果是集體的非理性,以“市場失靈”作為政府對創新活動的理論依據干預并不適用,并沒能改善我國的創新局面,反而陷入創新的政策困境,其根本原因在于“市場失靈”范式不足以解釋創新活動的真實需求,以市場失靈的藥方去醫治政府失靈,或以政府失靈藥方去醫治市場失靈,都存在基礎理論的支撐不足,難以從根本上改變我國的當前的創新困境。  

  因此,需要重新定義市場模型,超脫政府和市場的邊界說,重新定義政府、企業和市場之間的關系,把政府作為市場行為的參與主體,基于自身的利益和訴求與市場上的其他合作伙伴和競爭對手相互博弈,相互妥協,共同建立市場規則。而政府采購正是政府基于市場規制,利用招標、競爭性談判、競爭性磋商等準市場規則參與市場活動,與其他市場主體相互博弈的重要方式。  

  通過政府采購,一方面能夠為創新產品和創新企業提供穩定、預期清晰的市場,從而降低技術創新過程與市場聯系的諸多不確定性,并且政府采購市場具有高度的穩定性,市場規模和發展趨勢都是確定的,企業不用擔心市場的問題,唯一的目標就是創新。另一方面可以通過采購規則內化“市場失靈”理論下的外部性和“搭便車”問題,從而激勵和引導整個社會的創新行為。 

  

二、比較邏輯:政府采購促進自主創新有理有據

  長期以來,以政府采購促進技術創新是歐美等發達國家的通行做法。通過建立有效的公共政策,減少研發風險,吸引本國企業加大研發投資,即便是已經成為WTO《政府采購協定》的締約方,歐美等國在借助政府采購促進自主創新方面也不遺余力。 

  (一)美國經驗。  

  美國是政府采購制度建立較早也較為完善的國家之一,采購規模最大。為了避免違反國際規則,美國政府采購法律制度中很少出現專門針對促進自主創新的法律法規。但是,得益于美國所構建的一套比較完整和成熟的政府采購法律法規體系,在很多法律法規中都可以看到采購國貨、扶持中小企業以激勵創新的政策。這使美國自主創新獲得源源不斷的發展動力。 

  在美國的法律體系中,《購買美國產品法》確立了本國產品在政府采購中的優先地位,同時也奠定了政府采購促進創新良好的基礎。通過?;す謔諧?,為企業研發創新提供穩定的市場需求,加速了高新技術的成果轉化過程,實現了計算機、航空、半導體、集成電路等行業的迅速崛起。該法案經過多次修訂,至今已經施行了八十多年,雖然在美國加入GPA后國貨?;さ木置嬗興墓?,但是對于非GPA締約方仍然發揮著限制作用。2009年2月17日,美國總統奧巴馬簽署的7870億美元經濟刺激方案中就包括了“著名”的“購買美國產品”條款。另一重要法律——《聯邦采購條例》也明確規定美國政府必須購買本國的貨物和服務,并給予本國貨物、服務一定程度的報價優惠,只要本國供應商的報價不超過國外供應商報價的6%,則優先選擇本國供應商,中小企業報價的這一優惠比例達到了12%。美國政府尤為重視采購手段的創新。例如,廣泛采用商業化前采購(Pre-commercial Procurement)的方式,以實驗品和研發服務合同的形式購買潛在供應商尚未投放市場的技術、產品或服務。美國小企業革新研究計劃(SBIR)和小企業技術轉化計劃(STTR)就是通過簽訂研發合同的形式來資助研發,保證了研發計劃從初始階段到商業化的資金支持和市場需求,有效促進了技術創新。此外,還通過預留和分拆采購合同給中小企業創造更多機會。小企業法案的規定,政府采購合同應該給小企業預留一定比例,小額購買合同必須交給小企業。中小企業管理局作為政府采購預留合同的執行單位,還有權將一些大的政府采購合同分拆為小合同,增加小企業參與的機會。  

  (二)歐盟經驗。  

  與美國不同,歐盟在眾多政策文件中明確強調政府采購在促進創新方面的重要作用,并長期貫徹了這一有效政策。 

  歐盟尤為重視創新在經濟社會發展中的重要作用,早在2000年的“里斯本戰略”中就提出將科研投入提高到國民生產總值的3%。2003年歐盟委員會將采購創新納入研發投資行動計劃,指出政府作為醫療、教育、交通、環境?;ず凸賴刃幸檔鬧饕郝蛘?,可以充當先導客戶,發揮創新政策的協同作用。2004年11月,審查“里斯本戰略”進展情況的“Kok報告”認為公共采購可用于為研究和創新密集型新產品提供先驅市?。╬ioneer market)。2005年3月歐洲理事會通過了對里斯本戰略的中期審查和關于“以就業和增長為中心”的提案,明確呼吁成員國將其重點放在公共采購創新產品和服務上。2005年9月,歐盟委員會發布“研發與創新的公共采購報告”。該報告認為龐大的政府采購支出可以促進研發與創新發展,通過為新技術提供主導市場,激勵企業投資研發。2005年,歐盟委員會在“更多的研究與創新:對于增長與就業的投資——一種通用的方法”手冊中指出,要加強公共采購,推動創新產品與服務的發展,刺激私人投資研發和創新,最大限度地提高他們的效率,特別是在公共當局充當新技術的主導市場客戶的情況下。2006年9月,歐盟委員會發布了“知識付諸實踐:歐盟創新戰略”文件,再次強調公共采購對創新和市場創造的重要性,政府需要成為“智能客戶”,計劃買什么、如何購買以及向誰購買,刺激對創新的需求。2007年,歐盟委員會發布《在公共采購中處理創新解決方案的指南:10個良好實踐的要素》,將公共采購作為更廣泛的創新戰略的一部分,并解釋了公共采購如何激勵創新。2009年,歐洲議會“商業前采購:推動創新以確保歐洲可持續的高質量公共服務”認為可以通過商業前采購發展主導市場促進中小企業增長來鼓勵創新,歐盟各國應該針對創新技術的商業前采購制定財政激勵措施。2014年,歐盟指令(DIRECTIVE 2014/24/EU)認為包括生態創新和社會創新在內的研發和創新是未來增長的主要推動力,并已成為“歐洲2020戰略”(Europe2020-A strategy for smart, sustainable and inclusive growth)的中心,成員國應該重視公共采購的戰略性應用,以刺激創新,促進可經濟持續增長。  

  隨著新采購指令實施,人們重新對使用政府采購這一手段在歐洲市場促進創新給予重視。2015年12月,歐盟委員會制定了“政府采購促進中小企業創新的指南”。該指南向各地區和國家層面的政策制定者展示了他們如何支持創新采購,并激勵其他地區參與創新采購。2016年10月歐盟委員會發布了“公共采購創新指南(草案)”,為成員國公共采購創新試點項目提供資金,并促進經驗交流,是歐盟委員會努力支持更廣泛采用公共采購創新的一部分。  

  (三)中國政策實踐。  

  自《政府采購法》頒布以來,我國的政府采購事業取得了長足發展。與此同時,政府采購的政策功能也越來越受到重視。2007年,財政部出臺《自主創新產品政府采購預算管理辦法》《自主創新產品政府采購評審辦法》《自主創新產品政府采購合同管理辦法》等文件,標志著政府采購推動自主創新成為我國政府采購的一項重要政策功能。  

  我國高鐵技術發展充分印證了政府采購促進自主創新的巨大作用。從2004年開始,以原鐵道部公開招標為標志,我國陸續引進了日本、德國、法國、加拿大幾個國家的高鐵技術,并生產出了CRH(中國鐵路高速列車)1\2\3\5系高速動車組列車。鐵道部門作為采購主體,依靠巨大的市場需求和財政資金支持,成為我國鐵路市場上購買力最大的單一消費者,成功吸引國外公司進入我國市場展開競爭,最終以較低的價格引進了世界上最先進、最成熟的技術。  

  2009年9月,鐵道部分別與中國南車、中國北車簽下動車組銷售合同,金額總計超過1100億元,規定開發出的產品只要滿足設計要求就履行定購合同。2010年,南車青島四方機車車輛股份有限公司自主研發的CRH系列高速電力動車組,成為中國標準動車組問世以前世界上商業運營速度最快、科技含量最高、系統匹配最優的動車組。新一代高速列車研發,運用了科研立項與政府定購相結合的項目激勵機制,降低創新主體所面臨的市場的不確定性,進而刺激企業的創新行為,推動社會的創新能力的提升。這種制度設計,使研發機構看到了對高速列車產品的穩定需求,給企業的產品開發和新技術采用提供了動力,驅動企業不斷創新。  

  然而,這些政策文件引起一些歐美國家和利益集團的關注,他們認為這對外國企業進入中國政府采購市場構成了歧視。為平衡各方面利益,履行“中國的創新政策與提供政府采購優惠不掛鉤”的對外承諾,2011年11月17日,國務院辦公廳印發《關于深入開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》(國辦發明電〔2011〕41號),要求各地方、各有關部門自2011年12月1日起停止執行規范性文件中關于創新政策與提供政府采購優惠掛鉤的措施。2016年11月28日,國務院發布《關于進一步開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》(國辦函〔2016〕92號),繼續深化清理工作。  

  隨著清理工作的進行,我國政府采購促進自主創新的政策實踐陷入了低潮。但是在客觀上這并不意味著政府采購喪失了促進自主創新的政策功能。我國通過政府采購實現了高鐵技術的自主創新,取得領先全球的地位。這種成功的案例讓我們看到了政府采購在促進創新方面的重大作用,給予我們很大的信心。同時,國外經驗也告訴我們,政府采購激勵創新應該作為一項持久的政策來推行。  

  此次“中興”事件本質上是一種高新技術的爭奪。美國制裁不但重創了中興,還給我國高新技術產業敲響了警鐘,如果不掌握核心技術,就不能擺脫受制于人的被動局面?!噸泄圃?025》需要政府采購在促進創新方面發揮重要的、關鍵的作用,我國還未加入《政府采購協定》,原則上沒有完全開放政府采購市場的義務,在公共采購市場實施?;け就斂島凸┯ι?、促進自主創新的優惠政策完全符合國際慣例,不應當受到他國政府的指責。即使在我國加入《政府采購協定》之后,也存在利用政府采購促進創新的空間,我國可借鑒歐美通行的做法,通過國內立法來加以規避。  

  

三、時代機遇:政府采購促進自主創新正當其時  

  當今世界,國際競爭白熱化,國外對我國政府采購領域關于支持自主創新政策的攻擊,是一種打壓和遏制自主創新的行為。中美貿易摩擦使我們得以全面審視我國高端技術發展面貌,核心技術受制于人的窘境把中國推到了必須發展自主知識產權、全面建立創新型國家的歷史關鍵階段。隨著中國加入《政府采購協定》進程加快,如何有效地?;け竟牟搗⒄?,充分發揮政府采購激勵自主創新的作用,需要做好以下幾方面。  

  (一)恢復創新政策與提供政府采購對創新優惠的政策。  

  重新審視、恢復、修訂和完善政府采購對創新提供優惠的政策,以接軌國際慣例的方式實現政府采購支持自主創新的功能,進一步挖掘和發現政府采購在促進自主創新方面的潛力。在政府采購中,深化“國貨意識”,尤其是對于高新技術產品的采購,應通過靈活的價格政策盡可能照顧國內企業,鼓勵本土采購,還可借鑒歐美國家,廣泛采用商業化前采購的手段,扶持我國本土高新技術產業。 

  (二)政府采購法應該更加友好。 

  對有技術要求的政府采購商品和服務,應該嚴格按照有利于技術創新的采購方式進行。例如,在定標標準方面,可以不采用最低價中標的采購方式;制定鼓勵創新的評標專家產生方案,讓更多既懂采購,又懂技術的專家參與到評標活動中來;鼓勵創新性的解決方案,如備選投標;從而讓政府采購活動鼓勵創新、促進創新。  

  (三)加大中小型高新技術企業的支持。  

  中小企業在自主創新體系中占有重要地位,通過政府采購支持科技型中小企業意義重大。目前,制約我國中小企業發展的因素較多,中小企業在政府采購中往往處于不利地位,嚴重阻礙了中小企業的研發創新。因此,各級政府在進行科技產品的采購時應有意識地向中小企業傾斜,如通過預留和分拆采購合同,適當降低準入標準及項目標底,設置報價優惠等措施,保證中小型高技術企業在政府采購中占據一定比例。 

   (本文發表于《中國政府采購》雜志2019年第一期,文章原題目為《理論與比較邏輯:政府采購促進自主創新的價值》。本文作者甄德云單位系國家稅務總局、作者曹富國單位系中央財經大學政府和社會資本合作治理研究院、作者趙宇單位系中央財經大學財政稅務學院。)